MONETIZZAZIONE DELLE FERIE NON GODUTE: SENZA INVITO DEL DATORE DI LAVORO LA DECADENZA NON OPERA

Un ex Sovrintendente della Polizia di Stato in quiescenza ha prestato servizio presso la Questura di Perugia fino alla cessazione del rapporto, sopraggiunta nel febbraio 2024 per inabilità fisica, conseguente a infermità riconosciuta dipendente da causa di servizio. Alla cessazione il dipendente risultava titolare di 198 giorni di congedo ordinario maturato e non fruito per le annualità dal 2018 al 2022: 18 giorni per il 2018 e 45 giorni per ciascuna delle annualità 2019, 2020, 2021 e 2022.

Con istanza presentata nel marzo 2024 l'interessato ha chiesto la monetizzazione del congedo ordinario non fruito, ai sensi delle disposizioni vigenti per il personale delle forze di polizia. L'Ufficio Amministrativo Contabile della Questura di Perugia, con note del 28 luglio e del 26 agosto 2025, ha riconosciuto la monetizzazione limitatamente alle annualità 2023 e 2024, negandola per le annualità precedenti con una motivazione essenziale: «non risulta, attualmente, agli atti, alcuna istanza presentata negli anni di riferimento volta ad usufruire del congedo e non concessa per esigenze di servizio».

Orbene, il presupposto di quel diniego era fragile. Il dipendente aveva più volte richiesto verbalmente la fruizione delle ferie arretrate, e i dirigenti erano consapevoli dell'accumulo; le richieste erano state differite per ragioni di servizio. Tutto ciò risultava documentato agli atti del giudizio, per tabulas, mediante le registrazioni delle conversazioni e la documentazione del fascicolo personale. Seguiva la diffida dell'assistito e, in assenza di riscontro, il ricorso al giudice amministrativo, con il quale venivano chiesti l'annullamento dei provvedimenti di diniego e la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'indennità sostitutiva.

La difesa dell'assistito è stata svolta dall'Avv. Antonio Polenzani e dall'Avv. Matteo Silvestri.

Il principio dell'irrinunciabilità del riposo annuale e della monetizzazione economica alla cessazione del servizio rappresenta uno dei capisaldi della disciplina del rapporto d'impiego. Per comprendere la portata complessiva di questa tutela, è utile richiamare i criteri generali elaborati nell'ambito del diritto del lavoro per il recupero di crediti e indennità non corrisposte, applicabili sia al settore privato sia alle specificità pubblicistiche

Nel corso del giudizio il Ministero dell'Interno ha parzialmente riveduto la propria posizione: con due pareri di autotutela (ottobre 2025 e aprile 2026) ha liquidato la monetizzazione delle ferie relative alle annualità 2020-2024, in quanto ancora fruibili all'insorgere della malattia. Per le annualità 2018 e 2019, invece, ha confermato il diniego, sostenendo che il termine di riporto del congedo era già decorso e che la giurisprudenza europea sulla prevenzione della decadenza non può operare una «reviviscenza retroattiva» di congedi ormai perenti.

Il TAR dell'Umbria, Sezione Prima, ha dichiarato la cessazione della materia del contendere limitatamente alle annualità corrisposte e, sul residuo, ha accolto il ricorso, condannando l'Amministrazione al pagamento dell'indennità sostitutiva per le annualità 2018 e 2019 (complessivamente 63 giorni), oltre al maggior importo tra rivalutazione monetaria e interessi, nonché al rimborso delle spese di lite.

Ma vi è di più. Il Collegio non si è limitato a constatare la soddisfazione della pretesa: è penetrato nel merito della questione di principio e ha respinto la tesi erariale in radice. Secondo la sentenza, l'obbligo di diligenza del datore di lavoro — l'invito formale a fruire delle ferie e l'informativa sulla perdita del diritto — non può essere «depotenziato», ridotto a mera funzione preventiva della decadenza:

«l'effettività del diritto alle ferie come interpretato dalla giurisprudenza costituzionale ed eurounitaria richiede invece che proprio quando l'Amministrazione abbia omesso di garantire al lavoratore le condizioni (quantomeno formali, tramite l'invito ad avvalersi delle stesse) per fruire delle ferie, la decadenza non opera, assicurando al lavoratore la monetizzazione delle stesse».

In buona sostanza: non v'è alcuna reviviscenza di diritti estinti, perché il diritto non si è mai spento. La decadenza dalle ferie è condizionata all'adempimento datoriale dell'invito e dell'informativa; se l'Amministrazione non vi ha adempiuto — e l'onere di provarlo grava su di lei — il presupposto stesso della perdita del diritto non si è mai verificato. L'inerzia formale del dipendente non sanisce l'omissione del datore di lavoro pubblico.

La pronuncia si inserisce in un quadro normativo stratificato, che muove dalla Costituzione e approda al diritto dell'Unione europea.

L'art. 36, comma 3, della Costituzione garantisce al lavoratore il diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, con carattere di irrinunciabilità: la finalità delle ferie è la protezione delle energie psicofisiche del lavoratore (Corte cost. n. 66/1963), in coerenza con gli artt. 2 e 32 Cost. e con l'art. 2109, comma 2, c.c.

Sul piano sovranazionale, la Convenzione OIL n. 132 del 1970 e l'art. 31, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea tutelano il diritto a un periodo annuale di ferie retribuite. L'art. 7 della direttiva 2003/88/CE stabilisce che il periodo minimo di ferie non può essere sostituito da un'indennità finanziaria «salvo in caso di cessazione del rapporto»: la monetizzazione delle ferie non godute è dunque ammessa soltanto alla cessazione del rapporto di lavoro, principio recepito dall'art. 10 del d.lgs. n. 66/2003.

Per il personale della Polizia di Stato, la disciplina di settore è data dall'art. 14, commi 7 e 14, del d.P.R. n. 395/1995 (pagamento sostitutivo del congedo ordinario alla cessazione del rapporto, se non fruito per documentate esigenze di servizio) e dall'art. 18 del d.P.R. n. 254/1999, che estende la monetizzazione ai casi di decesso, cessazione per infermità e dispensa dal servizio disposta dopo il collocamento in aspettativa per infermità. L'art. 9 del d.P.R. n. 39/2018 disciplina il riporto del congedo ordinario entro i successivi 18 mesi.

Sennonché il divieto generale di monetizzazione previsto dall'art. 5, comma 8, del d.l. n. 95/2012 è stato letto dalla Corte costituzionale alla luce della direttiva: con la sentenza n. 95/2016 la Consulta ha affermato, in via interpretativa di rigetto, che il divieto non opera quando il mancato godimento delle ferie dipende da cause non imputabili al lavoratore.

Il riferimento decisivo della sentenza è la pronuncia della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, Sezione Prima, del 18 gennaio 2024, causa C-218/22, che ha valutato la compatibilità con il diritto dell'Unione del divieto di indennità sostitutiva per i dipendenti pubblici.

La Corte ha chiarito che l'art. 7 della direttiva 2003/88/CE non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che preveda la perdita del diritto alle ferie allo scadere del periodo di riferimento o di riporto, ma a una condizione: che il lavoratore abbia effettivamente avuto la possibilità di esercitare il proprio diritto. Di qui l'obbligo attivo del datore di lavoro:

«il datore di lavoro è tenuto ad assicurarsi concretamente e in piena trasparenza che il lavoratore sia effettivamente in condizione di fruire delle ferie annuali retribuite, invitandolo, se necessario formalmente, a farlo, e nel contempo informandolo, in modo accurato e in tempo utile [...], del fatto che, se egli non ne fruisce, tali ferie andranno perse al termine del periodo di riferimento o di un periodo di riporto autorizzato, o non potranno più essere sostituite da un'indennità finanziaria. L'onere della prova incombe sul datore di lavoro».

Il diritto all'indennità sostitutiva delle ferie non godute alla cessazione del rapporto è conferito direttamente dalla direttiva e non può dipendere da condizioni diverse da quelle in essa previste (CGUE, 6 novembre 2018, cause M.P.G., C-684/16, e K., C-619/16; nonché cause riunite C-569/16 e C-570/16; in tema di inclusione dell'indennità nel diritto alle ferie, CGUE, 25 novembre 2021, C-233/20). Il livello di protezione di salute e sicurezza non può essere pregiudicato da considerazioni di carattere puramente economico, quali il contenimento della spesa pubblica.

Anche la Corte di Cassazione si è allineata, sia per il settore privato che per il pubblico impiego: le ferie annuali retribuite costituiscono un diritto fondamentale e irrinunciabile del lavoratore, a cui è intrinsecamente collegato il diritto all'indennità sostitutiva alla cessazione del rapporto, e la perdita di tale diritto può verificarsi soltanto se il datore di lavoro prova di aver invitato il lavoratore a godere delle ferie e di averlo informato, in modo accurato e in tempo utile, che altrimenti il diritto si sarebbe perduto.

È il meccanismo che la Corte ha ricondotto alla mora credendi del lavoratore (Cass. n. 2496/2018), confermato da un filone oramai consolidato (ex multis Cass. nn. 13613/2020, 18140/2022, 6262/2022, 21780/2022, 29844/2022, 17643/2023, 9982/2024, 9993/2024, 14083/2024, 27496/2024, 13691/2025, 5496/2025, 20591/2025).

Con l'ordinanza n. 32689 del 2025 la Suprema Corte ha «compendiato» tre principi che debbono presiedere all'interpretazione del diritto interno conforme al diritto dell'Unione europea:

• a) le ferie annuali retribuite costituiscono un diritto fondamentale e irrinunciabile del lavoratore e correlativamente un obbligo del datore di lavoro;
• b) è il datore di lavoro il soggetto tenuto a provare di avere adempiuto al suo obbligo di concedere le ferie;
• c) la perdita del diritto alle ferie e alla corrispondente indennità sostitutiva può verificarsi soltanto se il datore di lavoro offre la prova di avere invitato il lavoratore a godere delle ferie e di averlo avvisato della perdita del diritto in caso di mancata fruizione.

Il giudice amministrativo ha fatto propria la stessa impostazione: il Consiglio di Stato, Sezione VI, con la sentenza n. 2956 del 14 aprile 2026, ha ritenuto illegittima la motivazione di un diniego di monetizzazione fondato sull'assenza di «specifici e formali atti attestanti le legittime esigenze di servizio», in quanto non conforme ai principi costituzionali e unionali (nello stesso senso, Cons. Stato, sez. VI, n. 2488/2026; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, n. 792/2026).

Non è sfuggita al TAR dell'Umbria, infine, la circolare del Ministero dell'Interno – DAGEP prot. n. 2163 del 24 aprile 2025, con cui lo stesso Dipartimento della Pubblica Sicurezza ha richiamato la sentenza C-218/22 disponendo la vigilanza sull'effettiva fruizione delle ferie del personale e, ove possibile, il collocamento d'ufficio, «fermi gli eventuali profili di responsabilità dei soggetti tenuti a vigilare sulla regolare fruizione delle ferie da parte dei dipendenti, laddove la monetizzazione delle stesse si sia verificata a causa del mancato rispetto del quadro ordinamentale più volte richiamato».